KNE-Wortmeldung: Fledermäuse und naturverträglicher Ausbau der Windenergie

Die Bundesregierung will laut Eckpunktepapier des Bundesumweltministeriums und des Bundeswirtschaftsministeriums den Ausbau der Windenergie beschleunigen und dabei „hohe Standards für den Artenschutz“ bewahren. Die Eckpunkte zu den artenschutzrechtlichen Regelungen beziehen sich vornehmlich auf den zukünftigen Umgang mit als kollisionsgefährdet geltenden Brutvogelarten. Doch was ist mit den Fledermäusen, die zum Teil ebenfalls von Kollisionen betroffen sein können? Warum sind sie sowohl bei der ‚Signifikanzprüfung‘ als auch bei der ‚Ausnahme‘ bisher nicht erkennbar berücksichtigt? Sollte diese Artengruppe bei der rechtlichen Umsetzung des Eckpunktepapiers nicht ebenfalls beachtet werden? Das KNE unternimmt eine erste Einordnung anhand der Kerninhalte des Eckpunktepapiers, die den Fledermausschutz an Windenergieanlagen (WEA) betreffen.

1. Standardisierung der Signifikanzprüfung

Laut Eckpunktepapier (S. 2 f.) sollen für die Signifikanzprüfung von Tötungs- und Verletzungsrisiken kollisionsgefährdeter Vogelarten zukünftig gesetzliche Standards gelten. Die neuen Regelungen sollen abschließend sein und den Ländern keine Abweichungen ermöglichen. Beim „Umgang mit Fledermäusen“ jedoch sollen die Länder „ihre individuellen Vorgehensweisen beibehalten“ können.

Einordnung

Dies würde bedeuten, dass die jeweiligen Vorgaben zum Fledermausschutz in den Artenschutzleitfäden der Länder zur Windenergie ihre Gültigkeit behalten. Ähnlich wie bei Vögeln gibt es dort bei den Fledermäusen Unterschiede beim Umgang mit dem Tötungsverbot. Ein wesentlicher Unterschied liegt in unterschiedlich hohen Fledermaus-Signifikanzschwellen in der Betriebsphase der Anlagen. Sie liegen – so sie denn definiert sind – gegenwärtig bei kleiner 0,5, 1 oder 2 Schlagopfern pro Windenenergieanlage und Jahr, in der Regel nicht artspezifisch, sondern über alle Fledermausarten hinweg. Aus Sicht des KNE spricht viel dafür, auch hier eine fachlich und rechtlich begründete bundesweite Vereinheitlichung vorzunehmen. [1] In diesem Zusammenhang müssten gegebenenfalls auch die geltenden Anlaufwindgeschwindigkeiten von vorsorglichen „pauschalen“ Abschaltungen angepasst werden.

2. Perspektive temporärer Abschaltungen

Sowohl für Vögel als auch für Fledermäuse sind Abschaltungen während Phasen hoher Aktivität geeignete und wirksame Schutzmaßnahmen. Für Fledermäuse sind sie nachweislich die wirksamste Maßnahme zur Reduzierung von Schlagopferzahlen und mittlerweile eine artenschutzrechtliche „Standardmaßnahme“.

Nach dem Eckpunktepapier (S. 3) sollen die temporären Abschaltungen für Vögel und Fledermäuse zukünftig aber einer Zumutbarkeitsprüfung unterliegen. Überschreiten die Verluste zusammengenommen sechs Prozent der jährlichen Erzeugung bzw. an besonders windhöffigen Standorten bis zu acht Prozent des jährlichen Ertrags, ist die Zumutbarkeitsgrenze erreicht. (ebd.)

Einordnung

Aus Sicht des KNE könnte die geplante Zumutbarkeitsgrenze an Standorten mit hoher saisonaler Aktivität kumulativ recht schnell erreicht bzw. überschritten werden und damit der Weg in die Ausnahme (siehe unten) vorgezeichnet sein.

In einer Betreiber-Umfrage der Fachagentur Windenergie an Land ( FA Wind 2020) schätzten bzw. berechneten die Betreiber rückwirkend, dass bei immerhin rund 20 Prozent der Vorhaben allein die (zumeist pauschalen) Fledermausabschaltungen im Jahr der Inbetriebnahme zu Einbußen größer als sechs Prozent führten (30 Prozent der Vorhaben mit Einbußen über vier Prozent) (eigene Berechnung auf Grundlage von FA Wind 2020, S. 21).

Eine perspektivisch mögliche Absenkung von zulässigen Schlagopferschwellenwerten, würde den Anteil an Vorhaben, die die Zumutbarkeitsgrenze allein aus Gründen des Fledermausschutzes überschreiten, weiter erhöhen.

Zweijährige Gondelmonitorings der Fledermausaktivität und eine auf den Ergebnissen basierende standortspezifische Optimierung der Abschaltzeiten sind in fast allen Länderleitfäden explizit ermöglicht bzw. sogar vorgegeben. Sie werden heute somit bei den meisten Vorhaben durchgeführt. Nach Betreiberangaben führten Gondelmonitorings bei zwei Drittel der Vorhaben zu verringerten Ertragseinbußen, bei einem Drittel vergrößerten sie sich aber auch (FA Wind 2020, S. 37). In einigen Fällen entfielen die Abschaltzeiten sogar komplett. Der Anteil an Vorhaben mit Einbußen größer als sechs Prozent lag nur noch bei rund fünf Prozent der Vorhaben (eigene Berechnung).[2] Auf Waldstandorten und ebenso süddeutschen sowie Mittelgebirgs-Standorten lagen die Einbußen eher im höheren Bereich. (FA Wind 2020, S. 37)

Vor diesem Hintergrund und angesichts des Umstandes, dass bisher alle bekannten Zahlen zu Ertragseinbußen lediglich rückwirkend ermittelt wurden, ist aus Sicht des KNEs fraglich, wie (und durch wen) zukünftig bereits zum Zeitpunkt der Antragstellung überhaupt eine Prognose von vorhabenspezifischen Ertragseinbußen durch Fledermausabschaltungen erfolgen könnte. Eine verlässliche Prognose ist angesichts der Veränderungen, die sich durch die mittlerweile standardmäßig durchgeführten Gondelmonitorings in den ersten Betriebsjahren und in Folge standortspezifisch „maßgeschneiderter“ Abschaltalgorithmen ergeben, kaum möglich.

3. Artenschutzrechtliche Ausnahmen für Fledermäuse

Wird die Zumutbarkeitsschwelle überschritten, soll laut Eckpunktepapier zukünftig in die artenschutzrechtliche Ausnahmeprüfung eingestiegen werden. Im Rahmen der Ausnahmeerteilung sollen die Abschaltzeiten durch die Vorgabe einer maximalen Stundenzahl begrenzt werden. (Eckpunktepapier, S. 3)

Bei der Prüfung der artenschutzrechtlichen Ausnahme rücken der „Zustand der Population“ der Art bzw. „Bestandstrends“ in den Mittelpunkt der Betrachtung. Ohne dies konkret auf Fledermäuse zu beziehen, weist das Eckpunktepapier auf die – bereits jetzt schon geltende – Ausnahmevoraussetzung hin, dass sich der „bundesweite Erhaltungszustand [von Arten] nicht verschlechtert“ bzw. der „Zustand von Populationen einen positiven Trend“ aufweisen müsse. (ebd., S. 4)

Einordnung

Eine Deckelung von Abschaltzeiten würde erwarten lassen, dass es zu insgesamt kürzeren Abschaltzeiten als bisher kommt. Doch kommt für Fledermäuse eine artenschutzrechtliche Ausnahme überhaupt in Frage?

Der Populationsbezug bei Fledermäusen ist nach KNE-Einschätzung schwer handhabbar. Eine Herausforderung stellt die Ermittlung bzw. Abgrenzung von Fledermaus-Populationen dar. Der Populationsbegriff und die räumliche Abgrenzung müssten zunächst klarer definiert werden. Eine jeweils vorhabenbezogene Ermittlung von Populationen wäre gegenüber den bislang durchzuführenden Erfassungen im Zuge von Genehmigungsverfahren mit einem enormen gutachterlichen Mehraufwand verbunden. Für die besonders kollisionsgefährdeten Fledermausarten gibt es zudem bislang kein umfassendes Populationsmonitoring, wodurch eine Überprüfung und Gewährleistung einer günstigen Populationsentwicklung derzeit praktisch kaum möglich ist.

Zudem sind nicht nur Individuen lokaler Populationen von Kollisionen mit Windenergieanlagen betroffen. Viele Kollisionen ereignen sich während der Migrationszeit(en) bei der Wanderung zwischen Sommer- und Winterlebensräumen. Bei einigen Arten liegen diese Räume bis zu mehrere hundert Kilometer auseinander. Aber selbst bei Arten mit kürzeren Zugstrecken ist die Populationszugehörigkeit häufig unklar.

All dies dürfte artenschutzrechtliche Ausnahmen für Fledermäuse zumindest deutlich erschweren, wenn nicht gar unmöglich machen. In der Konsequenz wäre zu klären, ob nicht Abschaltungen für Fledermäuse gegenüber solchen für kollisionsgefährdete Vögel Vorrang haben sollten.

Betrachtet werden muss auch, ob Windenergie-Vorhaben überhaupt noch genehmigungsfähig wären, wenn die Zumutbarkeitsschwelle bereits durch die Fledermausabschaltungen überschritten würde, eine Ausnahme aber nicht erteilt werden kann.

4. Artenhilfsprogramme für Fledermäuse

Im Eckpunktepapier (S. 4) ist die Einzahlung der Vorhabenträger in ein Artenhilfsprogramm als „weitere Voraussetzung“ für die Erteilung artenschutzrechtlicher Ausnahmen aufgeführt.

Die Kosten, die Vorhabenträger für (begrenzte) „abschaltungsbezogene Vermeidungsmaßnahmen“ aufwenden, „können bei den erforderlichen Zahlungen in die Artenhilfsprogramme angerechnet werden“. (ebd., S. 3)

Einordnung

Das geplante Artenhilfsprogramm soll der Stützung der vom Windenergieausbau betroffenen Arten dienen und damit in erster Linie der „Kompensation“ für die im Rahmen der Ausnahme „in Kauf genommenen“ Kollisionsrisiken oberhalb der Signifikanzgrenze. Dass sich bereits vermiedene Kollisionsrisiken auf die Zahlungen entsprechend vermindernd auswirken sollen, ist naheliegend. Die generellen Herausforderungen bei der Erteilung artenschutzrechtlicher Ausnahmen für Fledermäuse wurden bereits dargelegt.

Abgesehen von der Kopplung an die konkrete Genehmigung von Windenergieanlagen im Wege der Ausnahme können Artenhilfsprogramme aus Sicht des KNE für einen Teil der als windenergiesensibel geltenden Fledermausarten – und für Fledermäuse allgemein – durchaus dazu beitragen, Vorkommen und Lebensstätten bzw. besonders wertvolle Lebensräume zu identifizieren und zu schützen sowie für Fledermäuse geeignete Habitate aufzuwerten. Entsprechende Aktivitäten im Kontext des Windenergieausbaus gibt es für einzelne Arten bereits in Hessen. Konzeptionelle Grundlagen für ein Artenschutz- bzw. Artenhilfsprogramm wurden unlängst für Baden-Württemberg erarbeitet. In mehreren Ländern gibt es darüber hinaus weitere, zum Teil langjährige, jedoch nicht spezifisch auf die windenergiesensiblen Arten ausgerichtete Programme. (vgl. KNE 2022)

Aus KNE-Sicht können Artenhilfsprogramme für Fledermäuse Summationswirkungen eines verstärkten Windenergieausbaus sowie einer verstärkten Inanspruchnahme von insbesondere Waldlebensräumen durch Windenergievorhaben und dadurch insgesamt nicht auszuschließenden negativen Effekten auf Fledermauspopulationen entgegenwirken. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass der größte Teil der Maßnahmen erst langfristig positiv wirkt und eine kurzfristige Bestandsstützung, zum Beispiel durch eine Erhöhung des Fortpflanzungserfolgs nicht erwartet werden kann. Letzteres gilt insbesondere auch für die während des Zuges von Kollisionen betroffenen Arten (z. B. Großer Abendsegler und Rauhautfledermaus), die entsprechend nicht lokalen Populationen zuordenbar sind.

Für den Schutz und langfristigen Erhalt von Populationen kollisionsgefährdeter Fledermausarten sollte die Vermeidung von Kollisionen durch betriebsoptimierte Abschaltungen gegenüber Artenhilfsprogrammen und Artenhilfsmaßnahmen auch zukünftig das Mittel der ersten Wahl sein.

5. Nachträgliche Anordnungen von Maßnahmen

Nachträgliche Anordnungen sollen laut dem Eckpunktepapier (S. 5) nur in Ausnahmefällen und ebenfalls nur bis zur Grenze der wirtschaftlichen Zumutbarkeit möglich sein. Nisthilfen für windenergiesensible Vogel- und Fledermausarten [d. h. zum Beispiel Fledermauskästen] sollen im Nahbereich um bestehende Windenergieanlagen sowie auf regional- und bauleitplanerisch für die Windenergie ausgewiesenen Flächen unzulässig sein.

Einordung

Aus KNE-Sicht ist es zweckmäßig, dass Fledermauskästen, ähnlich wie andere Kompensations- und Aufwertungsmaßnahmen, von denen eine Anlockwirkung auf kollisionsgefährdete Arten ausgehen kann, nicht im Nahbereich von WEA oder auf zukünftigen Vorrangflächen für die Windenergie umgesetzt werden sollen.

Es sollte jedoch geprüft werden, ob bislang ohne Abschaltungen zum Fledermausschutz laufende Bestandsanlagen noch nachträglich mit Abschaltzeiten ausgestattet werden könnten – zumindest solche, die besonders hohe Kollisionsrisiken aufweisen und noch längere Laufzeiten haben. Im Vergleich zu Artenhilfsmaßnahmen mit eingeschränkter Wirkung für die kollisionsgefährdeten Arten würde die Kollisionsvermeidung einen deutlich effektiveren Fledermausschutz bieten und aus Sicht des KNEs „low hanging fruits“ darstellen.

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[1] Das BfN fördert aktuell ein Forschungsvorhaben zur wissenschaftlichen Schwellenwert-Herleitung und einer entsprechenden Konventionsbildung.

[2] In der Umfrage wurden Vorhaben berücksichtigt, die zwischen 2006 und 2018 in Betrieb gingen, die meisten (72 %) in den Jahren 2015 bis 2017. Das in der Praxis zur Berechnung von Fledermaus-Abschaltzeiten häufig angewendete Tool ProBat führt in den jüngeren Programm-Versionen (seit 2019 und Version 6.2) zu durchschnittlich etwas höheren Ertragsminderungen. Eine Betrachtung jüngerer Vorhaben dürfte zu entsprechend veränderten Zahlen und Verhältnissen führen.

Das 2016 gegründete Kompetenzzentrum Naturschutz und Energiewende (KNE) ist eine von der Umweltstiftung Michael Otto getragene und vom Bundesumweltministerium finanzierte Einrichtung. Zweck der gemeinnützigen GmbH ist die Unterstützung einer naturverträglichen Energiewende vor Ort. Das KNE bietet Beratung und umfangreiche Fachinformationen an, es organisiert Dialog und Austausch, und vermittelt, wenn es beim Ausbau der erneuerbaren Energien zu Konflikten kommt, speziell ausgebildete Mediatorinnen und Mediatoren.