Warum wir neue Regeln für Drohnen brauchen

Das hat sich gründlich geändert. Zivile Bundesbehörden sehen Einsatzmöglichkeiten für Drohnen bei der Brandherderkennung, Vermisstensuche und ganz allgemein bei Aufgaben der (Luft-)Aufklärung. Diskutiert wird über den Einsatz von Drohnen bei Demonstrationen und Großveranstaltungen. Die gewerbliche Luftbildfotografie mit den Fluggeräten ist weit verbreitet. Amazon und die französische GeoPost testen Drohnen für die Paketzustellung, und die DHL hat schon im Jahr 2014 mit ihrem „Paketcopter“ Sendungen auf die Insel Juist geliefert.

Der technische Fortschritt sowie die Preisentwicklung bei den Fluggeräten sind so rasant wie einst beim Internet. Hobby-Drohnen für einfache fotografische Aufgaben sind für weniger als 200 Euro im Handel erhältlich. Das chinesische Unternehmen DJI, laut der Beratungsfirma Frost & Sullivan Weltmarktführer bei zivilen Drohnen mit 70 Prozent Marktanteil, hat geplant, 2015 schon mehr als eine Millionen Drohnen zu verkaufen. Das entspricht einer Verdopplung gegenüber dem Vorjahr. Andere Marktforscher prognostizieren für 2021 ein jährliches weltweites Marktvolumen allein für die Hardware von 12 Milliarden US-Dollar.

Dazu kommen die eigentlichen Dienstleistungen: In Industrien wie der Windbranche werden ferngesteuerte Fluggeräte mit hochauflösenden Kameras zur Inspektion der schwer zugänglichen Rotorblätter und Türme eingesetzt. Auch bei der Inspektion von Gebäuden sind Drohnen gefragt. Solche Fluggeräte, wie etwa die des deutschen Herstellers Microdrones, sind kaum mit den Angeboten in Elektronikkaufhäusern zu vergleichen. Von einer Rotorblattspitze zur gegenüberliegenden messen Quadrokopter wie der Md4-1000 stolze 1,7 Meter. Das sind veritable Fluggeräte, deren Einsatz besonders unter Sicherheitsaspekten geregelt werden muss. Darum hat das zuständige Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) neue Regelungen für Drohnenflüge angekündigt.

ÜBERREGULIERUNG DROHT

Der Gesetzgeber hat die Nutzung von Drohnen erstmal im Jahr 2012 im Luftrecht berücksichtigt. Im Luftverkehrsgesetz (LuftVG) wurden seinerzeit „unbemannte Luftfahrsysteme einschließlich ihrer Kontrollstation“ aufgenommen, die nicht zu Sport- und Freizeitzwecken eingesetzt werden (§1 Abs. 2. S. 2 LuftVG). Hier nimmt der Gesetzgeber eine grundlegende Weichenstellung vor: Freizeitmodelle fallen dagegen lediglich unter die Regelungen für Flugmodelle (§1 Abs. 1 Nr. 7 LuftVG). Diese Unterscheidung wird von der technischen Realität aber zunehmend überholt. Sie hilft auch einem Geschädigten nicht, wenn eine Drohne mit anderen Fluggeräten zusammenstößt oder bei einem Absturz Eigentum beschädigt oder gar Personen verletzt.

Bei konsequenter Umsetzung des heutigen Luftfahrtrechtes müssten gewerbliche Drohnen genauso behandelt werden wie die Flugzeuge, für die die Regelungen historisch gemacht wurden – und das sind überwiegend Passagierflugzeuge. Flüge müssten demnach gemäß der Luftfahrtverordnung (LuftVO) von der zuständigen Behörde genehmigt werden. Der „Luftfahrzeugführer“ müsste seine „Eignung“ nachweisen. Es bedürfte einer Versicherung, das Luftfahrtzeug müsste in das Verzeichnis der Deutschen Luftfahrzeuge (Luftfahrtrolle) eingetragen werden. Schließlich bräuchte die gewerbliche Drohne auch noch eine Verkehrszulassung. Hier droht eine Überregulierung, die den Markt und die technische Entwicklung in Deutschland frühzeitig abschnüren könnte.

Dennoch kann der Gesetzgeber nicht untätig bleiben, denn die genannten Fragen werden bisher nicht ausreichend adressiert. Ein Beispiel: Trotz der im Luftverkehrsgesetz angelegten „Fiktion“ der Gleichbehandlung von Drohnen und anderen Luftfahrzeugen, nennt die Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (LuftVZO) unbemannte Luftfahrsysteme nicht. Sie müssen daher bisher nicht in der Luftfahrtrolle eingetragen werden.

Anders ist das in den USA: Bei der Federal Aviation Administration (FAA) haben die Airlines binnen 14 Monaten 1348 Drohnen gemeldet, die ihren Maschinen beim Anflug auf New York, Los Angeles oder Miami in die Nähe kamen. Der Absturz einer Drohne im Garten des Weißen Hauses nötigte selbst Präsident Barack Obama, sich mit den kleinen Fliegern zu befassen. In den USA müssen daher inzwischen auch Hobbypiloten ihre Drohnen in einer Datenbank registrieren lassen und dabei eine Vielzahl von personenbezogenen Daten angeben.

Der Gesetzgeber in Deutschland hinkt insbesondere in einem Punkt hinterher: Durch die schnelle Weiterentwicklung der Drohnen- und Kameratechnik wird es immer interessanter, die Fluggeräte über die Live-Bilder zu steuern, die eine On-Board-Kamera liefert. Bisher sind jedoch nur Flüge mit Sichtkontrolle erlaubt – also nur Flüge, bei denen die Fluglage noch gut mit dem bloßen Auge zu erkennen ist. Das schließt den Einsatz von Drohnen zu gewerblichen oder wissenschaftlichen Zwecken heute weitestgehend aus und blockiert die Entwicklung des Marktes für innovative Anwendungen.

DROHNE IST NICHT GLEICH DROHNE

Das zuständige BMVI hat das erkannt und angekündigt, dass gewerbliche Drohnen künftig auch außerhalb der Sichtweite ihres Piloten operieren dürfen. Voraussetzung soll dann der Nachweis eines sicheren Betriebs und einer sicheren automatischen Landung sein. Es zeichnet sich außerdem ab, dass gewerbliche Drohnenpiloten einen Führerschein erwerben müssen, wobei in der Prüfung luftfahrtrechtliche Kenntnisse nachzuweisen sind. Auch die Versicherung von Drohnen und ihre Kennzeichnung sollen geregelt werden, die Details dazu sind aber noch offen.

Es ist zu begrüßen, dass das BMVI die gesetzlichen Grundlagen für den Einsatz von Drohnen anpassen will und eine Novelle der Luftverkehrsordnung plant. Dem schnellen Wachstum des Marktes und den immer vielfältigeren Einsatzmöglichkeiten scheint der Gesetzgeber aber nicht gewachsen zu sein. Hinterfragt werden muss insbesondere die Unterscheidung zwischen gewerblichem und nicht gewerblichem Drohneneinsatz. Die Europäische Agentur für Flugsicherheit (EASA) hat stattdessen vorgeschlagen, die Regelungen für Drohnen stärker nach ihrem Schadpotenzial – also nach Größe und Einsatzbereichen - anzupassen. Das würde sehr kleine Drohnen von den meisten Regelungen ausnehmen und es erleichtern, sachgerechte Regelungen für Flüge mit größeren Drohnen außerhalb Sichtweite oder für Operationen auf Betriebsgeländen zu entwickeln.

Der Gesetzgeber muss rasch handeln, damit auch in Deutschland eine konkurrenzfähige Entwicklung von Drohnen und Steuersystemen möglich ist. Sie darf weder durch rechtliche Grauzonen noch durch Überregulierung behindert werden.

Die Bundesregierung muss dabei vor allem eine prinzipielle Frage politisch entscheiden: Ist der Einsatz von Drohnen grundsätzlich verboten und sollen Behörden die Einsätze im Einzelnen genehmigen, also ein „Erlaubnisvorbehalt“ gelten? Oder soll der Betrieb der Flugmaschinen grundsätzlich zulassungsfrei bleiben, nachdem beispielsweise eine Versicherung abgeschlossen wurde? Nur wenn der Einsatz von Drohnen einfach und unbürokratisch erfolgen kann, hat die Weiterentwicklung der Hardware und der Dienstleistungen in Deutschland eine Chance.